《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》政策解讀

為全面貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記關于治水工作的重要論述精神，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，加強河湖生態流量保障工作，2020年4月17日，水利部印發了《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。水利部水資源司負責人就《意見》有關問題，接受了記者的提問，從背景、意義、原則、生態流量確定和保障措施等方面進行了系統解讀。
問：《意見》出臺的背景是什么？
答：河流生態流量是維系江河湖泊生態系統的基本要素，是控制水資源開發強度的重要指標和統籌“三生”用水的重要基礎，事關生態文明建設和水利改革發展的全局。黨中央、國務院高度重視河湖生態流量保障工作，習近平總書記、李克強總理多次就河湖生態流量保障工作作出重要指示。2015年，中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》對研究建立江河湖泊生態水量保障機制也提出了明確要求。

　　近年來，我國河湖生態流量保障工作不斷加強。水利部先后發布了河湖生態流量確定等有關標準，各流域管理機構和地方各級水行政主管部門從水資源管理審批監管、水量調度、生態補水、監測監督、治理修復等方面，加強河湖生態流量保障工作，水生態狀況得到初步改善。但也應該看到，受我國自然稟賦條件限制、不合理開發利用以及全球氣候變化等因素影響，部分流域區域生活、生產和生態用水矛盾仍然突出，河流斷流、湖泊萎縮、生物多樣性受損、生態服務功能下降等問題依然嚴峻。此外，河湖生態流量確定和保障工作在技術、標準、政策和管理等方面還存在不完善、不統一、監管缺失等問題。基于此，經深入研究、全面調研、充分論證并廣泛聽取意見，制定出臺了《意見》。
問：《意見》的總體定位是什么？
答：《意見》圍繞落實水利部“三定”方案賦予的指導河湖生態流量水量管理職責，著眼于科學合理確定生態流量保障目標，切實加強河湖生態流量保障管理，加快解決水生態損害問題，不斷改善河湖生態環境。注重把握以下四個方面：
一是把準方向。堅持人與自然和諧共生，把水資源作為最大的剛性約束，嚴控河湖開發強度，維系河湖生態系統功能，推動形成綠色發展方式和生活方式。
二是統籌兼顧。水資源開發具有多用途、多目標特征，因此，要根據水資源條件和生態保護需求，統籌生活、生產和生態用水，因地制宜，科學合理確定生態流量目標。
三是切合實際。我國流域水資源稟賦條件不同，水資源開發利用程度、生態保護對象及其用水需求各異，面臨的水生態問題也不盡相同。開展河湖生態流量保障工作要充分考慮河湖水資源特性和河湖生態功能，兼顧河湖開發利用狀況，統籌需要與可能、近期與遠期、治理與保護，有序推進。

　　四是可以操作。河湖生態流量保障工作涉及流域與區域管理、河道內用水與河道外用水、上下游左右岸等多方面。因此，要明確各方在生態流量保障方面的責任與義務，制定務實管用的生態流量保障措施，明確河湖生態流量管理責任體系、監測預警體系和監督考核體系，做到目標明確、監管到位，確保河湖生態流量保障工作落到實處。
問：河湖生態流量確定和保障的指導思想、主要目標是什么。
答：《意見》提出：全面貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記關于治水工作的重要論述精神，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，以維護河湖生態系統功能為目標，科學確定生態流量，嚴格生態流量管理，強化生態流量監測預警，加快建立目標合理、責任明確、保障有力、監管有效的河湖生態流量確定和保障體系，加快解決水生態損害突出問題，不斷改善河湖生態環境。
《意見》按照人水和諧綠色發展、合理統籌三生用水、分區分類分步推進、落實責任嚴格監管的原則，提出了分階段工作目標：一是到2020年底，重要河湖生態流量目標基本確定，生態流量監管體系初步建立，推進過度開發的重要河湖分階段生態流量目標研究確定工作。二是到2025年，生態流量管理措施全面落實，長江、黃河、珠江、東南諸河及西南諸河干流及主要支流生態流量得到有力保障，淮河、松花江干流及主要支流生態流量保障程度顯著提升，海河、遼河、西北內陸河被擠占的河湖生態用水逐步得到退還；重要湖泊生態水位得到有效維持。
問：《意見》在河湖生態流量確定事權劃分方面是怎么規定的？
答：《意見》明確，依據水資源管理權限，分級組織開展河湖生態流量確定工作。跨省（自治區、直轄市）江河湖泊生態流量目標，由流域管理機構商相關部門擬定并報水利部審定。其他跨行政區的河湖生態流量目標，由共同的上一級水行政主管部門商相關地方人民政府有關部門擬定，報共同的上一級人民政府或其授權的部門審定，并報省級水行政主管部門和流域管理機構備案。
問：河湖生態流量確定，是開展河湖生態流量管理的前提和基礎，也是工作的難點。《意見》在這方面做出了怎樣的規定？
答：目前關于河湖生態流量尚未形成統一的、較為完善的理論體系，學術界、管理界等認識也不一致，生態流量的概念內涵不同、術語表達多樣，計算方法繁多、針對性與可操作性不足。為統一思想、凝聚共識，水利部自2018年下半年開始組織開展了生態流量確定研究工作，廣泛聽取各方面的意見，在此基礎上提出了河湖生態流量的內涵、確定的準則和方法。

　　一是理清了河湖生態流量的內涵。河湖生態流量是指為了維系河流、湖泊等水生態系統的結構和功能，需要保留在河湖內符合水質要求的流量（水量、水位）及其過程。
二是確定生態流量應以保障河湖生態保護對象用水需求為出發點。這是確定生態流量的重要基礎性和前提。生態保護對象主要包括河湖基本形態、基本棲息地、基本自凈能力等基本生態保護對象，以及保護要求明確的重要生態敏感區、水生生物多樣性、輸沙、河口壓咸等特殊生態保護對象。

　　三是規定了河湖生態流量控制斷面確定要求。《意見》明確，根據河湖生態保護對象，選擇跨行政區斷面、把口斷面（入海、入干流、入尾閭）、重要生態敏感區控制斷面、主要控制性水工程斷面等作為河湖生態流量控制斷面。

　　四是提出了河湖生態流量目標的確定準則和方法。《意見》強調，應按照河湖水資源條件和生態保護需求，選擇合適的方法計算并進行水量平衡和可達性分析，綜合確定河湖生態流量目標。針對我國各類河湖的特點，《意見》要求一般河流應確定生態基流；具有特殊生態保護對象和河流，還應確定敏感期生態流量；天然季節性河流，以維系河流廊道功能確定有水期生態水量目標；水資源過度開發的河流，可結合流域區域水資源調配工程實施情況及水源條件，合理確定分階段生態流量目標；平原河網、湖泊以維持基本生態功能為原則，確定平原河網、湖泊生態水位（水量）目標。針對已建水工程，明確了生態流量復核要求。

　　問：落實河湖生態流量管理的措施有哪些？

　　答：《意見》從強化流域水資源統一調度管理、改善水工程生態流量泄放條件、加強河湖生態流量監測、建立河湖生態流量預警機制等方面，明確了河湖生態流量管理措施。流域管理機構或地方水行政主管部門應把保障生態流量目標作為硬約束，合理配置水資源，科學制定江河流域水量調度方案和調度計劃。對控制斷面流量（水量、水位）及其過程影響較大的水庫、水電站、閘壩、取水口應納入調度管理范疇，實施水量統一調度。水工程管理單位應在保障生態流量泄放的前提下，執行有關調度指令。新建、改建和擴建水工程，應落實生態流量泄放條件，并規定流域管理機構及地方水行政主管部門應建立生態流量預警機制。

問：將采取哪些措施保障河湖生態流量管理工作的組織實施？

答：生態流量保障工作涉及各方面，將從以下三個方面切實保障生態流量管理工作的落實。一是制定工作方案。流域管理機構和地方各級水行政主管部門按照河湖管理權限，提出生態流量管理重點河湖名錄，抓緊研究制定河湖生態流量保障實施方案，明確河湖生態流量目標、責任主體和主要任務、保障措施。二是強化監督考核。采用信息化等手段，加強生態流量保障情況監督檢查，對發現的問題進行處置。建立河湖生態流量評估機制，將河湖生態流量保障情況納入最嚴格水資源管理制度考核。三是推進科技支撐。深入開展生態流量確定方法、監管措施、監測預警、風險防控、效果評價等方面的科學研究，健全河湖生態流量確定和保障的技術體系，推進河湖生態流量保障制度建設，加大河湖生態流量保障典型經驗示范推廣。



來源：水利部水資源管理司